杨绍禹 邢聪
2003年，党的十六届三中全会提出了建立预算绩效评价体系目标；2009年财政部颁布了《财政支出绩效评价管理暂行办法》，提供了操作指南；2012年财政部颁布了《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》，总结前期经验并提出新的发展思路；2014年国务院颁布了《关于深化预算管理制度改革的决定》并在预算法修订的同时首次以法律方式明确公共财政预算收支的绩效管理要求。在中央绩效管理工作的推进下，各级政府相应出台各省市的预算绩效管理办法和实施细则。基层行政事业单位作为预算绩效管理的主要实践单位，其预算绩效管理成果不仅是国家财政政策落地效应和财政资金发挥效应的体现，更是支撑国家预算绩效科学管理的基石。当下，随着预算绩效管理工作的不断深化，各级行政事业单位预算绩效管理工作已从无到有取得了跨越式发展，但由于全面推行预算绩效管理工作时间不长、行政事业单位体制改革、各地区推行进度不一等因素影响，不少行政事业单位在预算绩效体系建设上仍存在核心理念没有完全树立、预算绩效管理具体要求还未切实落实、对国家预算绩效体系发展的支撑作用还未真正体现等问题。
一、预算绩效在行政事业单位实施中存在的主要问题
（一)基层业务单位预算绩效责任主体意识不强
预算绩效管理强调“谁支出、谁负责”的责任约束，业务部门作为预算基础数据编制和使用主体，理应对各项业务的预算绩效负有直接责任。但在实务操作中，一些基层行政事业单位的业务部门人员仍然存在轻业务预算提报、重财务预算下达的惯性思维，认为“预算、绩效涉及钱和账的均属于财务部门的管理范畴，业务部门只需按照财务预算执行”。预算绩效工作之初的不重视会造成后续过程管理和结果考核偏离预期目标。如：预算编制环节业务部门应对其拟实施的项目就项目建设内容进行分解，对项目建设对象的数量、所需时效、耗费成本和预期效益进行合理预测并提供相应的预算绩效说明作为预算支撑材料。实务中，业务部门常常不重视自身预算编制责任，预算绩效资料敷衍填报，导致执行中预算实效与目标偏差较大，出现执行中调整预算或预算绩效目标、结束后绩效自评效果差、影响单位整体绩效评级等问题。
（二）基层单位预算绩效机构和人员设置不合理
理论上，预算绩效管理的组织架构有三层，第一层是组织机构，负责规章制度制定、预算绩效监督考核和推动预算绩效结果应用；第二层是支撑机构，负责实施绩效监控和绩效评价；第三层是实施机构，负责落实绩效编制、执行预算绩效等具体工作。三层机构应互相独立，互相支撑预算绩效工作，但实务中，由于基层行政事业单位的组织编制和人力资源沉淀等原因，财务部门几乎同时兼顾了上述三种机构职能，既组织、支撑，又承担实施职责，绩效人员同时由财务人员兼任，一岗多责下极易出现绩效工作精力不足、业务专业度不高、不相容岗位未有效分离等问题，进而影响预算绩效管理工作的整体准确性和可靠性。
（三）预算绩效体系建设不完善，未实现绩效目标引领和绩效结果应用两大支撑作用
1.预算绩效目标编制参差不齐，未能实现规范化编制预算绩效目标贯穿预算编制、执行监控、结果评价全过程，是预算绩效管理的灵魂。编制清晰、分解细致的绩效目标，是监控、考评该预算项目的核心，也是反映该项目建设全貌的基础。基层行政事业单位在编制预算时应同步编制绩效目标，但在实务操作中，不少单位绩效目标编制培训不到位，未对单位预算绩效目标编制出台规范化指导意见或未梳理本单位实际情况建设对应绩效目标库，导致业务部门预算编报时缺少参考标准，进而出现绩效目标细化、量化程度不高，数量、质量、效益、成本等指标填报模糊、笼统，表述不规范的情况。绩效目标编制质量不高，难以通过绩效目标实现情况判断项目建设成效，不能起到绩效目标的引领作用。
2.预算绩效信息化系统建设投入不足，预算绩效监控乏力
目前，行政事业单位在绩效管理信息系统建设方面还存在系统建设薄弱、缺乏智能系统支持信息共享等问题。大多数行政事业单位使用省财政厅建设的预算绩效管理系统向上级财政部门完成单位整体绩效管理情况和项目绩效管理情况申报，但单位内部的绩效管理却停留在财务部门向业务部门下发电子表格传达绩效工作要求，再回收电子表格人工统计后汇总上报绩效工作的阶段。工作方式落后、时间周期长、不能实现信息共享，预算绩效监控及时性不能得到有效保障，导致预算绩效过程管控缺乏及时性和可靠性。
3.预算绩效自评体系建设不完善，自评结果实用性、可用性较差
行政事业单位自评包括单位整体预算自评和项目自评。整体自评参照各地省市财政绩效评价体系进行；项目自评需各单位根据自身单位情况、行业类别等建立自评价体系，再自行组织自评。目前，不少单位自评价体系建设尚不健全，单位自评重点还停留在关注预算执行率、预算调整率等预算执行指标上，对预算资金使用的建设效益，如社会效益、经济效应等尚未有个性化自评价标准，自评结果的实用性较差，不能全面反映预算资金的使用成效，其绩效自评结果不能起到绩效结果对预算优化的支撑作用。
4.预算绩效自评价结果运用不充分，不能推进长效优化发展
目前，行政事业单位预算绩效自评价工作常因自评价体系建设不完善、单位绩效管理专业度不高等原因，造成自评价结果还停留在反映情况、分析问题、提出改进意见层面。评价结果对于单位预算分配和支出管理的参考作用、导向作用、制约作用和对单位制度建设的反馈支撑作用还未得到充分体现，推进单位长效优化发展的作用还有待提高。
二、基层行政事业单位预算绩效管理中主要问题的对策
（一）以培训和宣传为抓手，正确认识预算绩效管理理念
通过加强培训和宣传的方式宣贯预算绩效管理原则，从上至下的让单位全员从思想层面扭转单位传统预算管理观念和工作惯性，使管理层明白预算绩效工作的要点和意义；让业务人员明白预算绩效管理的权利、责任与工作内容，真正提升单位全员参与水平，形成一把手负责，各部门参与，自下而上、运用零基模式推进预算编制的工作机制，从根本上树立基层单位预算绩效管理理念，推进预算绩效建设。
（二）建立健全预算绩效管理机制
1.定岗定责，加强人员培训，解决机制困境
在预算绩效“自上而下”的推进过程中，基层行政事业单位在体制机构受限的情况下，要充分认识“人力资源”储备的重要性，适当调整现有岗位职责，设定财务部门专业绩效岗和业务部门绩效专业岗；定期集中财务和业务的预算绩效管理人员，通过送出培训、自我研讨等方法，提高人员整体素质，以便快速应对机构和人员设置不合理等各种中短期问题和挑战，有效支撑基层行政事业单位预算绩效管理工作的快速高效推开。
2.精准解读文件政策精神，建单位预算绩效管理之“形”
基层行政事业单位建设预算绩效体系，首先要精准解读各类文件政策精神，根据上级文件政策要求，修订和完善本单位预算管理办法和相应实施细则。然后在原有预算管理办法基础上新增预算绩效管理要求，建设完善预算绩效目标编制、预算绩效中期监控和预算绩效自评等流程制度，完成各类制度框架建设，做到预算绩效管理有据可依，流程规范，强化责任约束。最后在实施细则上，可结合本单位实际情况对部分业务操作流程进行优化，以提高预算绩效管理效率。例如：针对预算编制环节出现的业务部门绩效目标填报不规范问题，可通过单位先自行评估项目预算构成内容，再根据评估结果提炼绩效目标的管理流程，提高绩效目标填报的规范性。具体操作为：行政事业单位先制定项目事前评估规则，其中：评估内容包含项目立项需求分析、项目实施管控过程分析、项目建设明细分析等。评估通过后对予以立项的项目根据其项目评估报告中立项需求分析提炼出相应的预算绩效效益性指标；根据项目实施管控过程分析提炼出相应的预算绩效时效性指标；根据项目建设明细分析提炼出相应的预算绩效数量、成本指标等，实现项目初始的严管和缩短无效绩效目标填报时间。
3.结合单位实际，发挥专家力量，建单位预算绩效管理之“神”。
在规章制度建设完成后，基层行政事业单位可结合自身实际情况，建设完善本单位绩效管理专家库。其中：专家专业应覆盖财务、计划、采购、基建、资产管理、业务执行等领域，多维度、多角度通过德尔菲法、头脑风暴等多种方法融合单位特色建设完成本单位预算绩效指标体系。其中：预算绩效指标体系分共性指标体系和特色指标体系，共性指标体系可参考省市绩效考评体系，如预算执行率计算公式、年中预算调整得分计算公式、预算偏差计算公式等务必与省市财政绩效考评标准保持一致，以保证绩效结果具有可比性；特色指标体系，应结合单位特色、行业特色，重点对以效益性指标为代表的个性化评价标准进行完善，如社会效益性指标，学校单位可重点关注招生就业率、地区就业贡献率、教学设备教育投入产出率等行业特色指标，充分反映项目建设成效，让评价结果发挥对预算优化的支撑作用。
（三）树立全流程动态预算绩效考核理念，以月、季度例会等方式强化预算绩效的事中监控和纠偏作用
注意合理设置预算绩效目标，定期分析考核。在单位的月度和季度例会中开展预算绩效管理分析和经济活动分析等使单位的业务部门人员充分明白、掌控当下各项目的预算绩效实现情况，以便及时纠偏，保障预算绩效目标的最终有效完成，切实解决基层业务单位预算绩效责任主体意识不强问题。
（四）严格落实预算绩效考评结果，以结果促效果，促进单位预算绩效管理水平提升
要充分落实预算绩效管理要求，就要强化绩效目标引领和绩效结果应用两大支撑，充分运用预算绩效自评结果优化预算管理。通过建立结果公开机制、绩效问责机制，严格落实绩效考评奖惩制度，不搞“一团和气”。将基层行政事业单位预算考评结果与基层部门绩效挂钩、与来年基层部门预算挂钩，对绩效评价结果低的项目严格落实砍减预算政策、对绩效评价结果低的基层业务部门来年预算严格落实控制政策，以唤醒单位全员对预算绩效管理的重视程度，实现长效优化、逐年提升单位预算绩效管理水平的目的。
三、结语
在当下新常态背景下，基层行政事业单位虽然面临诸多问题和挑战，但仍要努力适应预算体制变革，以积极的态度对待预算绩效管理的新要求，做好预算绩效管理工作。通过不断提高各基层单位人员素质，建立健全管理机制等方式，从底层筑底，实现财政预算绩效工作“重绩效、讲绩效、抓绩效、用绩效”的目标，推动财政资金使用提质增效。
参考文献：
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邓瑞峰基于多主体协作的预算绩效管理分析[J].大众商务，2021（03）:143-144
[2]史文强化财政预算管理的对策研究[J].大众商务，2021（03）:143-14468-69
[3]王红财政预算绩效管理存在的问题及对策[J].科技经济导刊，2020（22）:224
（作者简介：杨绍禹，会计师，经济师，四川电力职业技术学院预算管理专责；邢聪，高级会计师，中国航空油料有限责任公司西南公司财务主管。） （转载请注明出处）