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改善英国政府的决策能力——管理信息的有效使用(摘编)

摘要:

在金融危机之后,政府在如何实现资源最优配置方面,面临着越来越多的艰难决策。政府需要解决赤字,促进增长,并用更少的预算提供公共服务。为了能做出明确的决策以处理

这些挑战,政府需要准确和及时的信息,并分析其所有需要耗费资金的活动。

然而,长期以来英国政府在产生和使用类似的管理信息(management information, MI) 方面一直很薄弱,这一弱势也一直是英国国家审计办公室(National Audit OfficeNAO)等机构所关注的焦点。

(英国)政府研究所(Institute for Government)与CIMA 和德勤共同合作,对英国政府在管理信息使用的一系列领域进行了深度考察。这项研究的目的是为了更加清晰到位地理解那些促进改善的共性因子并为政府获得整体改善提供建议。

案例研究覆盖了一系列不同类型的政府部门,既包括有着庞大内部执行系统的部门,也包括通过第三方机构或市场机制传递政策的部门。这些举措处在不同的时期,有的已经开展了几十年,而有的在起步阶段。这种差异性有助于为英国政府取得全面进步提供深刻

的认识。

总体而言,这些案例表明英国政府完全有能力开发和利用财务指标之外的复杂的管理信息,而且,管理信息被开发和运用于决策的过程,与私营机构的标准化最佳实践十分相似。

所以我们为什么没有看到在理事会中管理信息更迅速更系统性的改善呢?答案在于被观察到的这些改善流程的性质,这些流程倾向于临时性的而不是系统性的。具体来说:

 

l  没有人正式负责推进管理信息的开发,这使管理信息的提供只获得了有限的发展。

l  缺乏管理信息与决策者最初对于管理信息的低水平需求有关。

l  对于需求的缺乏又与对持续改善资金使用价值的优先级较低有关,进而也影响到了

新政策的形成。

 

 

为了开启更多的系统性改善,这些问题需要处理。为了改善管理信息的使用,需要有更清晰的职责和责任,同时需要对于资金使用价值(Value for money)具有更清晰的认识。

 

l  使开发管理信息的职责更加清晰。财务总监一般应对开发财务信息负责,常务秘书们可以使用管理信息来解释或评价部门高层及独立机构的绩效。

l  利用非执行理事来帮助增强对于管理信息的需求。政府的非执行理事共同表示他们期待政府在管理信息方面的落后现状能够在下一财年中得到解决。

l  对于持续地改善资金使用价值予以优先考虑。设立这样的优先级意味着使常务秘书的职责更加清晰。他们的绩效评价应当系统性地涵盖每个部门该如何配备人员以更好地提升资金使用价值。

 

1. 引言

对明智决策的需求

政府一直有责任确保政府花销纳税人的金钱能体现其价值。这在情况最好的时候也是一个挑战。在金融危机之后,政府在如何实现资源最优配置方面,面临着越来越多的艰难决策。政府既需要解决赤字,又要促进增长,并要用更少的预算提供公共服务。2010 年(英国)政府开支预算审查提出通过政府运行的重大改革来解决这一问题。正如英国国家审计办公室(NAO)表示:“成本降低的规模意味着各部门需要超越短期削减成本措施的视角并做出重大的组织变革。”[1]

 

为了能做出明确的决策以应对这些挑战,政府需要准确和及时的信息,并分析其所有需要耗费资金的活动。政策和经营决策需要有管理信息的支持,这些信息表明如何获得资金价值、资金被花费在哪些地方以及风险如何被有效控制。这就是在本篇报告中提到管理信息(MI)时的含义。

 

管理信息范例

揭示成本与价值之间的关系

当考虑维护一项资产的正常开支水平时,拥有能够表明资产在给定的维护水平下消耗速度的数据是十分必要的。

在绩效对标中揭示改善的机会

一个经典的案例就是考虑相似运营活动之间的相对绩效。举个简单的例子,例如一个电话客服中心的业务部,我们可能检验在不同中心里每一个工作人员的平均电话数量的变化。这个信息允许决策者关注在绩效水平低的客服中心发生了什么来识别它需要做出什么改变。但是它也包括检验在一个绩效水平高的中心的具体情况,以将好的实践经验推广。

允许更好的管理风险

整体绩效的下降经常在其他可衡量指标下降之后,比如员工士气。这些指标上的信息可以使决策者更早地干预并阻止绩效的下降。更强的电脑分析能够使更多数据之间的信息得到检验。这种潜在可能使经理人越来越多将精力投入到最重要的工作。

 

有大量的工作表明政府是无法有效地产生或使用管理信息的。[2] 这是英国政府一直以来的弱势,也一直是关注的焦点。英国国家审计办公室(NAO)在再次评估公务员系统的财务能力时这样描述:我们没有感觉到公务员系统已采取信息导向管理的文化,尤其是在关键的财务管理方面。[3]

 

类似信息和分析的缺失在那些有商业经营背景的非执行理事看来更为突出,比如政府的首席非执行理事,布朗勋爵(Lord Browne)曾观察到:

“现金流量信息,是非常好的。因为人们不得不精确地落实预算,所缺乏的是对于你如何利用数字和信息解读你所处状况的深度理解。这与效率有关。例如:相对于其他的部门或商业组织,你做得有多好?超过预算期之后,你的项目会处于怎样的状况?你有没有使用正确的技术做某一个项目?”[4]

(英国)政府研究所与CIMA和德勤共同合作,在英国政府管理信息使用得到改善的一系列区域进行了深度考察,来学习能够学到的经验。

 

2. 研究方法和案例

研究方法

本篇报告的研究旨在为促进管理信息改善和其在政府决策中的使用发挥基础作用的共同因素提供更清晰的理解,并为如何推动政府部门系统性改善提出建议。“管理信息”一词包括财务信息和运营信息,还包括绩效、产能和风险相关信息。这项研究集中于六个部门的案例研究来改善决策中对于管理信息的使用。这个项目同样关注在私营部门中管理信息使用的改善过程,以识别方法使用过程中的相同和不同之处。

研究由对案例中涉及到的一系列人的半结构化的定性访谈组成,以定性研究为主。我们和关键利益相关者群体召开研讨会和会议,来检验本项目的调查结果和建议。

 

六个关于改善的案例研究

我们的案例研究涵盖了一系列不同类型的部门。这些案例研究集中于改善管理信息使用的明确举措。

l  前两个案例关注于基础管理信息的改善。

l  接下来的两个案例关注于将财务信息、运营信息和其他信息相结合为决策者提供信息。它们的应用可以理解为:绩效对标和投资评估。

l  最后两个案例更少关注管理信息本身,而是更多关注于信息间关系的创造性使用,这使得管理信息能被成功地开发与使用。

 

案例研究1:重建财务控制系统

背景:作为一个新会计系统引进的连锁反应,该部门不能提供一个胜任能力足够的审计跟踪来支持会计账务处理。这使得该部门不能提供可审计的财务报表,也使英国国家审计办公室随后拒绝认可其账目。

改善计划:在新财务总监的指导下,该部门开启了一项改革计划,来回应政府账目委员会(PAC)在其报告中提到的建议。这一计划涉及到重建部门的财务控制能力,最初在外部咨询的帮助下展开。该部门提高了内部和外部报告的财务信息的准确性。此外,该部门在其业务中提出了良好的财务管理框架。所有的员工都对预算负责,并在绩效协议中设定了清晰的财务目标,同时由业务管理者定期对其财务管理进行评价。如果高级员工希望在绩效评比中获得更好的结果,他们必须在财务管理和解决事务能力上表现得都很突出。

成熟度:在过去五年中这里一直在发生变化。英国国家审计办公室已经报告过该部门财务管理所取得的大量进步,并支持其财务决策。

 

 

案例研究2:创建单一的权威信息来源

背景:该部门存在长期的财务问题。部门的项目成本在螺旋式上升,同时不同业务部门对数据的利用缺乏一致性。在部门内部,这种一致性的缺乏意味着注意力被转移到讨论哪些数字是正确的,而不是讨论数字带来的处理深层问题的观点。

改善计划:建立单一的权威信息来源,目标是通过在数据真实性问题上达成一致。它基于一个广泛的外部评审报告,是该部门一项正在进行中的改革项目的一部分。一个新的内阁和外部评审报告的建议,形成了合力推动该部门关注数据一致性的缺失所带来的问题。

这项计划不仅是提供一项简单的技术解决措施或者利用普遍的报告方法。而是与更广泛的部门改革相结合,它还关注该部门各个领域的经营领导者如何为确保提供正确的数字而负责。而这些数字将会被补充到管理信息中,并被该部门的其他机构接收。

成熟度:目前该计划仍处于早期。尽管多数人对于他们要解决的难题有着很清晰的思路(也就是领导层由争论数据的准确性到解决深层次的问题),但是,至今财务部门之外的人员仍不清楚如何在实践中获得一个权威的信息来源。

这个案例研究使本项目能观察所有不同的因素,这些因素形成合力促进了开始进行的改善计划。

 

 

案例研究3:提高生产力

背景:本案例关注部门的操作领域。这个操作领域涉及大量的事务性业务,并被分为许多相似的事业部。该领域有着很强的绩效文化氛围,在日益降低的预算下面临着持续的财务压力。

改善计划:将财务信息和绩效信息组合起来研究不同事业部对生产力的影响是一件很有趣的事。然而,因各种原因,该计划一直未能实现。在与财务总监的共同努力下,拥有着私营经济背景的新任非执行理事长开展了一系列提升生产力的措施。当改善以财务为基础时,它与其他的组织关系紧密。作为结果的管理信息被证实对于业务的操作层面十分有用,而且最终被用于个体经理人的绩效评价。这一信息同样引起了更进一步的工作,包括对于整个部门的管理费用的检验,而这一费用的数据得到了改善。

成熟度:这是一个相当成熟的案例,包含了从五年前开始的最初的改善工作。在该部门的其他业务中,也可以看到采用相同的方法改善部门结构。

 

 

案例研究4:使结构化决策成为可能

背景:本案例关注于几十年中资本支出决策的相关信息是如何发展的。在本案例中,该部门在制定法定预算时,一直面临各方面的质询和挑战,这也是为支持支出决策而开发强大信息的推动力。最近,要求改善的政治压力也越来越大,因为决策的合理性面临着有组织的公开挑战。

改善计划:多年来,该部门已经改善了决策框架使决策的方式更加平衡并有据可循。目前使用的模型是基于政府商务办公室的五例模型。[5]这一框架使得决策者可以通过很多不同的视角考虑投资决策,包括决策在财务条件下是否有意义,是否能带来预期的经济影响或者是否与部门的战略目标相一致。这一框架使不同的选择可以在同样的条件下进行评估,并为部门在支出决策中获利提供保证。然而,它不能代替政治决策者做出自己的选择。部长们有权力选择某一个案例更加重要,并且有权做出最终的决策。

成熟度:尽管这个计划仍在积极的改进之中,但它已经是一个非常成熟的计划。这种以证据为基础的决策使用于部门的所有资本支出决策。

 

案例研究5:建立伙伴关系

背景:在该部门中,独立政策区域和大量的独立机构使得在集团部门中获得一致的绩效标准变得很困难。因为财务职能设在管理中心,使得它在孤立于集团其他部门的条件下工作。

改善计划:我们关注于两项不同的旨在改善财务部与组织其他部门工作方式的计划,该计划为改善管理信息提供了专业知识。

在第一项计划中,专业财务人员被派遣到组织的不同区域部门中将财务功能交与该区域部门中的财务人士。这一计划使得这些专业人士能够主动与他们的业务区域部门建立联系,并使总部财务部门在遇到关键问题时能够得到更多更好的见解。也提供了更多支持财务报告数据的相关信息。

第二项计划关注于如何综合不同的组织部门,为部门委员会提供更具可比性的报告。除了为不同的组织部门提供一份标准的报告框架,新的报告还构成了“深潜”会议的基础。在这类会议中,委员会成员直接与每一领域中的主责团队在一起,使他们能够理解报告中显示的特定区域的背景并探究其中存在的问题。

成熟度:这一计划仍在准备中。财务业务合作者已经引入到财务风险最高的区域,新的理事会报告格式和“ 深潜”会议的形式已经被使用了几次。然而,已有迹象表明财务部门之外的其他部门可从这些计划中获益。其后,财务部门正在收集更深层的反馈信息来尝试、理解并发展与组织其他部门的合作。

 

 

案例研究6:跨职能工作

背景:这一案例较少关注管理信息本身的开发,更关注于使管理信息能够成功开发并使用的关系的创建。部门正在开发如何通过以结果为基础的合约来提供服务。

改善计划:根据业绩支付报酬机制的开发是部长们优先发展的政策。这要求部门迅速从最初的政策思路转换到提供适合的管理方式实践。这种改变相对于传统的部门政策和操作层面严重分离的思路来说有些困难。为推广这一计划,该部门将政策制定方和执行方安排在同一团队中。此外,这一团队主动采取了多学科的方法,并运用了其他的技能组合,包括财务、法律和采购。这个团队向政策的主导者报告操作的、分析的、滞后的财务功能信息。总部团队则在进行努力,以在高层建立一个联合领导团队推动各个运营部门的改变。

成熟度:很多领导者试验项目已经开始运营,并由具体操作部门负责。尽管从来没有通过业绩支付报酬的机制先例,但这个部门的方法被其他政府机构和部门认可,因为他们有一套开发业绩支付报酬机制的先进方法。

 

3.对于改善的见解

通过分析案例,本研究提出一个体现在发展过程中不同阶段的框架。在框架中,可识别出提升部门改善管理信息使用能力的关键因素。

 

投资

在改善过程的最开始,两个因素是至关重要的。首先,要有一个刺激因素,即催化剂,也就是能够引起改善进程开始的决定性因素。第二,投资的决定需要获得一位高层领导着的支持。由于管理信息发展到足够强大来辅助决策需要一段相当长的时间,因此高级领导者需要有权威和权力为改善管理信息调动并维持必要的资源。

 

利用

管理信息的一个特征是高级领导者需要使用它进行决策。而将原始数据变为可以更容易被决策者使用的报告的过程需要专业知识。在前述案例中,我们关注伙伴关系发展,这一发展能够利用整个组织的相关技巧和知识来保证管理信息被调整到适合决策者的实际需要。此外,管理信息继续在应用中改进,需要建立强大的信息反馈路径,它还在组织中创建了激励机制以改善管理信息质量。

 

应用

改善进程的最后阶段是管理信息的使用已经根植于组织的流程及文化之中。这可以通过新的工作方法来实现。本研究案例中涵盖了正式的结构,对于信息的使用也深入于标准的决策流程中。在组织和个人的绩效系统中,将高质量的管理信息应用深入到组织的方方面面。

 

这些动因中没有专门特定针对英国政府的,当我们在关注私营部门的相似进程时也发现了这些因素。大家普遍的看法是,公共和私营部门提升管理信息的方法是相同的。

 

4. 开放的系统变革

正如在摘要中提到的,有很多早已存在的证据表明管理信息在决策中的使用是相当薄弱的。由于以下三个原因,导致了管理信息系统在决策中的使用不具有系统性:(1)没有人正式负责推进管理信息的开发,这使管理信息的提供只获得了有限的发展;(2)缺乏管理信息与决策者最初对于管理信息需求的低水平有关;(3)对于需求的缺乏又与对持续改善资金使用价值的优先级较低有关,进而也影响到了新政策的形成。

 

推动方法

政府正在面临很多挑战。政府需要准确、有时效性的信息来做出决策。本报告已经指出了关键的促进动因,这些动因可使政府成功的改善对管理信息的使用。我们还推荐了一些更深远的改变,这能够使得对管理信息的改善更加广泛。

 

l  使开发管理信息的职责更加清晰。在本文的案例中,非常清晰的是,之前的改革增加了具备条件的财务专业人士,这也增加了潜在的高级管理者。以此为基础,政府应使财务总监为开发财务信息负责,他们的常务秘书可以使用管理信息来解释或评价部门高层及独立机构的绩效。这能够增强财务部门的角色,增强他们作为变革催化剂的能力。

l  利用非执行理事来帮助增强对于管理信息的需求。这些案例研究表明,部门的非执行理事在政府中扮演一系列的重要角色。这包括担当变革的催化剂,为管理信息提供理解能力强的客户,以及通过在理事会中反复质询以使管理信息深入到部门的工作方式中。

l  对于持续不断地提高资金使用价值的增值能力予以优先考虑。研究所曾经论证过一个关于不断提升所有部门花销的货币资金使用价值的新的优先级。[6]设立这样的优先级意味着使常务秘书的职责更加清晰。他们的绩效评价应当涵盖部门成功提升货币资金使用价值的程度,以及如何为进一步改善做好准备。

 

常务秘书的评估使他们需要有意义的管理信息,包括相似的行政部门与私人部门的运营业绩标杆。开发这一信息会是一个困难的任务,需要一个官方的领导人,他有经验来识别高质量的管理信息,又具有权力调动资源开发这样的管理信息。检验政府是否认真对待这一议程的关键是,是否有具有必要专业知识的人被政府安排来进行部门管理信息的开发。

面临着如此多的挑战,尤其是紧缩的开支,英国政府迫切需要对于持续不断提升资金使用价值的更好关注,这应该是英国政府即将到来的行政部门改革计划的核心。

 

 

(作者:Julian McCraeJustine StephenReema MehtaTheresa Guermellou翻译:刘俊勇 董琦,来源:财政部会计资格评价中心《管理会计&会计职业生涯》电子杂志第19)

 



[1] 英国国家审计办公室NAOCost reduction in central government: summary of progress2012

[2]例如, Performance Frameworks and Board Reporting,NAO2009),体现了较弱的财务和其他信息的调查;Sir Philip Green (2010) Efficiency Review,内阁办公室(Cabinet Office),体现了较弱的采购数据说明;Lord Levene (2011)Defence Reform,体现了国防部在管理信息方面的弱势

[3]NAO Progress in improving financial management in government 2011

[4]Lord Browne, the Government’s lead non-executive, giving evidence to the PAC, 2011 6

[5]五个案例旨在为商业案例决策提供的一套全面的信息。五个案例的领域分别是:战略、经济、商业、财务和管理。这五个案例的模型最早由OGC创立发展,并组成HMT 绿皮书指导(Green Book guidance) 的一部分。

[6] Riddell, R., (2012) An open letter: two challenges and an opportunity

【作者:  发布时间:2015-05-27  】  【打印